【以案释法】某烟花爆竹店不服江山市综合行政执法局行政处罚决定申请行政复议案

【基本案情】

申请人：某烟花爆竹店

被申请人：江山市综合行政执法局

行政复议机关：江山市人民政府

申请人不服被申请人于2021年2月4日作出的《行政处罚决定书》（衢江综执〔2021〕罚决字第04-0001号），向行政复议机关申请行政复议。

申请人认为，2021年2月4日，被申请人作出处罚决定，认为申请人未经许可经营烟花爆竹，处人民币40000元罚款，并没收非法经营的物品。申请人认为其是有证经营，被申请人作出的处罚决定事实不清、证据不足。

被申请人认为，被申请人作出的《江山市综合行政执法局行政处罚决定书》（衢江综执〔2021〕罚决字第04-0001号）认定程序合法，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。一、被申请人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分。2020年12月29日晚，江山市应急管理局执法人员会同公安局对贺村镇商城一楼一处仓库进行现场检查，发现仓库内存放有大量烟花爆竹，经清点共计272件，当日即由某烟花爆竹经营有限公司代为保管存放。申请人涉嫌未经许可经营烟花爆竹。2021年1月4日，被申请人在对申请人经营者毛某军制作的调查笔录中，毛某军承认其于2019年1月向市应急管理局申请《烟花爆竹经营（零售）许可证》，但因申请人经营场所不符合安全要求，需整改到位后才能领取，直至2020年12月29日被申请人执法人员发现其未经许可经营烟花爆竹行为时仍未完成整改，自始末领取《烟花爆竹经营（零售）许可证》。2021年1月12日，为核实相关情况，被申请人向市应急管理局发函请求协助调查申请人持有《烟花爆竹经营（零售）许可证》的情况。1月13日，市应急管理局答复称在2019年1月25日曾对申请人制出《烟花爆竹经营（零售）许可证》，但因其经营场所不符合安全要求，未整改到位，故许可证一直未颁发给申请人，并于2020年1月22日将已对申请人制出的《烟花爆竹经营（零售）许可证》〔编号：（江）YHLS[2019]064号〕予以注销。在2020年12月29日现场检查时，申请人确未取得烟花爆竹经营许可证，因此，认定申请人未经许可经营烟花爆竹事实清楚、证据充分。二、被申请人作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确。被申请人严格依照法定程序进行案件办理，经过局行政机关负责人（案审会议）集体讨论，依据《烟花爆竹经营许可实施办法》第三十一条关于“对未经许可经营、超许可范围经营、许可证过期继续经营烟花爆竹的，责令其停止非法经营活动，处2万元以上10万元以下的罚款，并没收非法经营的物品及违法所得”和《安全生产行政处罚自由裁量标准（2018版）》中关于“1.未经许可经营、超许可范围经营、许可证过期继续经营烟花爆竹，情节一般的，处2万元以上6万元以下的罚款”的规定，决定对申请人作出处人民币肆万元整（￥40000.00）的罚款，并没收非法经营的物品的行政处罚。2021年1月29日，被申请人向申请人经营者毛某军送达《行政处罚事先告知书》，告知申请人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。直至2021年2月4日，申请人未向答复人提出陈述、申辩、听证申请。2021年2月5日，答复人向申请人江山市明军烟花爆竹店经营者毛某军直接送达《行政处罚决定书》。因此答复人作出行政处罚决定程序合法，适用法律正确。

行政复议机关经审理查明：2020年12月29日，被申请人在执法巡查中发现申请人涉嫌未经许可经营烟花爆竹，并于2021年1月11日立案调查。被申请人经调查查明，申请人在贺村镇贺村商城内存放有272箱烟花爆竹，其在未取得《烟花爆竹经营（零售）许可证》的情况下，在2019年2月至2020年12月期间向某烟花爆竹经营有限公司进购5批次烟花爆竹用于经营。1月12日，被申请人向江山市应急管理局发函请求协助调查申请人持有《烟花爆竹经营（零售）许可证》的情况。次日，市应急管理局出具《情况说明》，主要内容为“2020年1月22日，我局对某烟花爆竹店的《烟花爆竹经营（零售）许可》（证号：（江）YHLS[2019]064）进行注销。截至2021年1月12日，某烟花爆竹店未取得烟花爆竹经营（零售）许可证。”2021年1月26日，被申请人作出《行政处罚事先告知书》，告知申请人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的权利。2月4日，被申请人作出《行政处罚决定书》，认为申请人的行为系属未经许可经营烟花爆竹，并根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第三十一条及《安全生产行政处罚自由裁量标准》有关规定，对申请人处人民币40000元罚款，并没收非法经营的物品。另查明，2019年1月25日，市应急管理局向申请人作出《烟花爆竹经营（零售）许可》〔编号：（江）YHLS[2019]064号〕，有效期为2019年1月25日至2021年1月24日。2020年1月22日，市应急管理局下发《关于注销江山市星乐烟花爆竹店等7家单位〈烟花爆竹经营（零售）许可证〉的通知》（江应急〔2020〕10号），主要内容为：“各乡镇（街道）、某烟花爆竹店等7家单位：某烟花爆竹店等7家单位已停止烟花爆竹零售经营，根据你们的申请，依据《中华人民共和国行政许可法》第七十条等相关规定，决定注销某烟花爆竹店等7家单位的《烟花爆竹经营（零售）许可证》……”，但申请人未向市应急管理局申请注销许可证，市应急管理局在作出注销决定前后也并未向申请人进行告知。

【审理意见】

《烟花爆竹经营许可实施办法》第三十一条规定：“对未经许可经营、超许可范围经营、许可证过期继续经营烟花爆竹的，责令其停止非法经营活动，处2万元以上10万元以下的罚款，并没收非法经营的物品及违法所得。”经审查，被申请人作出涉案行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，符合作出维持行政复议决定的条件。但办案人员在案件审理过程中发现，被申请人认定申请人未经许可经营烟花爆竹，其所依据的市应急管理局的注销决定缺乏事实依据且程序违法。虽行政行为一经作出，在未被依法撤销前即具有行政效力，但如果明知前置行为存在问题仍作出维持的行政复议决定，明显违反“有错必究”的原则，不利于定分止争、案结事了。因此，办案人员认为，应当从根源上解决问题，实质化解行政争议。

【调解经过】

了解情况后，办案人员及时与市综合执法局、市应急管理局进行沟通，告知本机关所查明的案件事实，同时建议市应急管理局自查自纠。后市应急管理局对注销决定予以纠正，确认申请人持有的《烟花爆竹经营（零售）许可证》合法有效，有效期至2021年1月24日。被申请人基于该情况，遂作出《撤销行政处罚决定书》（衢江综执〔2021〕撤罚决字第04-0001号），撤销了对申请人的行政处罚决定。最终，申请人向本机关撤回了行政复议申请。

【典型意义】

被申请人所依据的注销行政许可决定缺乏事实依据、程序违法，但该决定一经作出，在未被撤销前具有行政效力，所以并不影响办案人员对该案件的审理。但是，考虑到如果直接作出维持的行政复议决定，申请人极有可能会对市应急管理局的注销行政许可决定行为提起行政复议或行政诉讼，一方面浪费行政或司法资源，另一方面又会给申请人增加负担，不符合“复议为民”理念，也不利于法治化营商环境的打造。对此，办案人员积极发挥行政复议监督职能，以督促纠正另一不当行政行为为突破口，最终促成该案件的化解，在维护了申请人的合法权益同时，避免了诉累的发生，展示了行政复议化解行政争议主渠道的作用。