关于对市政协十一届一次会议第139号提案的复函

楼英俊委员：

你在市政协十一届第一次会议期间提出的《关于做强人民调解队伍提升基层矛调能力的建议》（第139号）已收悉。现将有关情况函复如下：

人民调解制度作为中国独有的化解矛盾、消除纠纷的非诉纠纷解决方式，在防止矛盾激化，减少犯罪，促进社会和谐，保障人民安居乐业等方面发挥了重要作用。抓好人民调解工作，充分发挥人民调解“就地解决”矛盾纠纷作用，对推动基层治理现代化，维护国家、社会、政府安全、稳定、团结具有重要意义。

一、我市人民调解工作基本情况

近年来，我市紧扣“平安江山”建设主题，不断加强调解工作，截至目前，共设有各级调解机构346个，其中行业性、专业性调委会11个，乡镇（街道）、园区调委会20个，村（社区）调委会309个、其他调解组织6个；全市共有人民调解员1370人，其中专职调解员78人，兼职调解员1292人，2021年累计调处各类矛盾纠纷4951件,2022年已调处化解2106件。

二、相关做法

（一）聚焦中心发力。一是围绕中心提前谋划，结合年初市政府工作报告及市委全会报告，将我市重大改革推进、重点项目实施、重大民生工程的保障工作结合到人民调解年度重点工作中，提前谋划布置力量，做到“任务清单、工作要求、责任分工”三明确，“工作方案、人员安排、保障机制”三到位，保障项目有序推进。二是重点项目同频共振，对事关我市经济发展和社会稳定的江化关停收储、城东新城征迁、万商破产处置、垃发项目推进等重点项目，做到调解队伍进驻与项目启动同步，调解工作开展与项目推进同步，精准排查，实时化解项目推进中的矛盾纠纷，有效防范群体性涉访涉诉案件的发生。

（二）突出专业支撑。一是抓调解“带头人”，打造品牌调解室。支持引导具有丰富基层调解工作经验、深受群众信任的调解员、退休法官、退休党员干部成立个人品牌调解室，逐步打造了一批有地域特色、人文优势、专业特点的品牌工作室：“贺事佬”作为省级金牌人民调解室，探索实践“三级五步”调解传递模式，99%的调解成功率大大提升了知名度，吸引了周边乡镇大量群众前来咨询；“江礼”品牌调解室融合了“衢州有礼”的理念，在调解过程中，注重“理”与“礼”的结合；清湖街道“老娘舅”工作室探索“三抓四联调”工作机制，努力将信访矛盾、重大疑难积案化解在基层、化解在源头、化解在诉前。二是抓专职调解员，提升调解质效。统筹谋划、系统推进，全面加强专职调解员配备，率先在衢州市实现各乡镇（街道）、经济开发区2名专职调解员全覆盖。实施专职人民调解员“学用提升工程”，定期组织专家讲授、案例评析、现场观摩、模拟调解、旁听庭审、实训演练等活动，提高基层调解员化解矛盾纠纷的能力。三是抓资源整合，强化调解“硬核”支撑。组建百名调解专家库，通过单位推荐、个人申请和直接选聘相结合的方式选聘调解专家库成员163名，按照从事行业、专业及特长，分成土地规划、金融、商事、医疗卫生等11个专业小组进行分类管理，为基层调解提供专业支撑。推动“警调”、“诉调”深入融合，充分发挥片区民警、巡回法庭、综合执法队等专业队伍对调解的支撑力度。

（三）提炼科学“打法”。一是以事实为基，调解不偏不倚。将理清案件事实作为调解工作的前提，特别是在处理历史遗留矛盾纠纷及重点信访积案时，根据案件当事人提供的一手资料，通过资料核实、对比印证、查询调阅等多方式，全面还原案件事实，确保立场公平公正。二是以法律为据，说理有依有据。详细剖析案件涉及的法律关系，对重大疑难案件，依托村镇法律顾问、相关职能部门、法院巡回庭及派驻庭等专业人员，进行深入研判，务求调解说理有依有据，令人信服。三是以化解为主旨，手段刚柔并济。坚持多措并举化解矛盾纠纷，既注重对当事人释法明理，又善于从外围发力，通过关键人搭桥递话，推动形成共识。在重大信访积案处置中，巧用各方力量，对合理诉求，及时协调予以解决，取得信访人的信任，对不合理诉求，及时拒绝。同时，对信访人存在违规违法行为要进行排查及证据固定，推动信访人回归理性，推动案件实质性化解。

(四）抓好人员统筹。一是高度重视队伍组建，积极争取政策支持。面对新时代人民调解工作的新形势、新需要，江山市司法局充分学习领会和贯彻上级会议和文件精神，将专职人民调解员队伍建设作为一项重点工作摆上重要议事日程，积极争取党委政府重视和支持，协调相关部门，狠抓工作落实，目前全市19个乡镇（街道）人民调解委员会、开发区人民调解委员会和4个专业性行业性调解委员会共配备专职人民调解员42名，共同参与辖区内矛盾纠纷排查、化解，法律咨询、法治宣传等工作，进一步维护了社会和谐稳定。二是加强调解业务培训，提高队伍能力素质。充分利用集中培训、专题培训、案例分析、现场观摩等形式对人民调解员进行集中业务培训，加强专职人民调解员对各类法律法规及相关政策知识的掌握了解，努力提高专职调解员的法律素养和调解能力。围绕《中华人民共和国人民调解法》、人民调解工作技巧、人民调解协议司法确认程序、人民调解文书规范制作、人民调解工作常用法律法规知识、掌上调解APP应用等内容通过专业人员授课、典型案例分析和现场交流等方式对专职人民调解员进行业务培训，为人民调解员调解能力素质提升、开展专业化调解奠定了坚实基础。三是注重队伍规范管理，推动工作高效开展。坚持专职化管理思路，通过统一建立专职人民调解员档案，做到有名册、有聘书、有职责，同时，健全完善专职人民调解员执业纪律、奖励处分、监督等日常管理制度，规范专职人民调解日常工作行为。加强调解业务指导，采取每月轮岗工作模式，从各个乡镇专职调解员中抽调一名，安排在市公共法律服务中心，开展市、乡镇两级调解工作，提高调解能力，建立了专职调解员微信群，对调解员遇到的难题，随时进行“线上”个案指导。严格实行人民调解工作记录制度和案卷评查制度，对矛盾纠纷受理、研判、调处实行统一规范登记，组织专家定期对案卷质量进行评查，进一步规范了人民调解工作的规范运行，实现了案卷制作、归档的“零误差”。四是明确工作经费保障，确保工作顺利开展。为推进专职调解员队伍建设，江山市司法局及时向市委市政府汇报，积极争取经费支持，2021年，市财政落实人民调解工作经费25万元，提高调解工作保障水平。同时，做好人民调解案件补助考核，明确人民调解案件的种类划分，以调解纠纷的难易程度、社会影响大小及调解的规范化程度为依据，全面落实“以奖代补”政策，激发了专职人民调解员的工作热情，调解员变以往的“让我调”为“我要调”，全身心地投入到了调解工作中去。2021年共投入专职人民调解员经费40万元。

三、当前存在问题及分析

（一）闭环未构建，矛盾化解不彻底。一是前端排查不足，矛盾纠纷发现不及时。常态化排查调处是实现矛盾纠纷“就地解决”的关键。但目前，除重要时点由全市统一部署开展外，乡镇（街道）、村（社）、网格主动开展常态化矛盾纠纷排查调处工作的仍为少数。特别是在村（社）一级，由于调解员基本都由村（社区）两委干部兼任，繁重的村（社区）事务，往往使他们无暇开展矛盾纠纷日常排查工作，矛盾纠纷往往未被第一时间发现，错失了调解的最佳时机。二是后端跟进不足，“调而未执”情况时有发生。人民调解的主要职责是协调矛盾双方达成一致，进而化解矛盾，从这个角度看，人民调解只要促使当事人达成调解协议就完成工作。但从案解事了的角度看，只要当事人未履行完毕协议，就可能存在矛盾纠纷再起的可能，需做好调解协议履行的跟进工作。但实践中，由于调解数量大、部分协调协议履行周期长等原因，对调解后续履行情况的跟进仍有不足，矛盾调处后当事人反悔时有发生，且未能被第一时间掌握，存在较大隐患。

（二）队伍整体弱，影响矛盾调处质效。一是专业性不足。我市调解员队伍整体年龄偏大，文化程度偏低，据统计，我市1370名调解员中，初中以下文化调解员498人，占比36.35%。调解员专业匹配度较低，具有法律、心理、调解相关专业背景的人员仅有28人，占比仅为2%。绝大部分调解员调解时仍然沿用旧的模式，遵循“和为贵、礼为贤”的理念，纠纷发生后，劝说大事化小，小事化了，以和为贵，折中处理，全凭在村里的“地位”和个人魅力开展调解工作，缺乏对新型矛盾纠纷的调解能力。同时，因每个调解员价值感不一致，往往导致同类纠纷调解结果不一，影响调解公信力。二是梯队培养不足。一名优秀的调解员既需要专业知识又需要大量实务经验，我市目前还没有调解员队伍的梯队培养机制，调解员队伍存在“青黄不接”的情况，现役调解员大多是兼职从事调解工作，特别是在村（社区），调解员都由村（社区）两委干部兼任，一旦碰上换届等大规模人员变动，新任调解员需要很多时间熟悉业务，使调解工作出现断层。三是人才吸引力不足。一直以来，人民调解员的门槛较低，没有具体明确的担任标准或选聘办法，未能在人员的年龄、学历、工作经历、品德素养、能力水平等方面进行严格把控，造调解员的职业认同不足。目前虽已开展人民调解员等级评定工作，但仅停留在评定阶段，相关结果运用还不到位，待遇和宣传没有跟上，人民调解员仅获得了一个头衔，没有起到应有的作用，难以吸引高学历、有年龄优势的专业人员加入。

四、下一步工作计划

（一）完善机制，压实责任。一是明确部门责任分工。根据中央政法委等16部委《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见），由市委政法委牵头，就建立共建共治共享的社会矛盾纠纷多元化解工作机制形成指导意见，进一步明晰各职能部门在预防和处理本地区本领域矛盾纠纷工作的主体责任，划清职责边界，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。二是压实镇村属地责任。各乡镇（街道）、村（社区）把好矛盾纠纷化解“属地责任”第一道关口，明确乡镇（街道）党委书记为第一责任人，分管副书记为直接责任人，将镇村调委会建设情况、“以奖代补”经费配套情况、矛盾纠纷调处化解情况等纳入全市平安考核范围，并与法治示范乡镇、无信访乡镇（村）等相挂钩，按月督办、统计、通报，切实提高镇村重视程度。将镇村调解站打造成为矛盾纠纷稀释化解的沉淀池。强化人民调解专项经费配套督查，对未按规定落实1：1资金配套、未落实专职调解员等软硬件措施的，予以通报。开展人民调解经费使用情况专项调研及督查，推动资金合理化利用。三是激发调解员生内动力。完善调解正反激励机制，推行基础补贴、绩效考评和计件奖励相结合的薪酬模式，构建“多劳多得、奖优罚劣”的激励导向。建立完善矛盾纠纷“首调”责任制，压实镇村调解员对辖区内矛盾纠纷的“首调责任”，明确“首调”责任人要做到矛盾纠纷数据、信息、办理进度即时搜集、一体汇总、及时报送。实行调解员动态调整机制，对因责任心不强、业务素质不高造成不良后果，以及执业违规的人员调整出调解员队伍，不断倒逼调解员主动提升自身，主动排查化解纠纷，提高调解质效。

（二）强化联动，形成合力。一是筑强专业调解平台。制定完善行业性专业性调委会规范化建设指引，明确专兼职人员配备、工作场所、办公设备等“软硬件”刚性标准，对年度重点领域内矛盾纠纷数量达50件及以上的，要设立并实体化运行行业性、专业调委会，配备至少一名专职调解员；矛盾纠纷数较去年同期增长超20%以上的，每增长20%，应当增配一名专（兼）职调解员。将行业性专业性调委会建设运行情况、指导保障情况纳入相关部门平安建设考核，确保行业性专业性调委会切实发挥矛盾纠纷“分流阀”作用。二是建立镇村、部门协调联动机制。将矛盾纠纷调处工作，纳入基层治理“一件事”范围，解决镇村找部门“多头跑、重复跑、无效跑”的问题，利用法院ODR等在线调平台，构建矛盾纠纷“在线联合调处”模式，对涉部门职责、疑难复杂矛盾纠纷，由镇村在线申请，部门实时响应，以镇村组织矛盾纠纷双方在线上，部门、专家在线上的形式，为基层矛盾调处工作提供专业支撑。同时，健全完善镇村协调联动启动程序，明确启动线上联合调处的，应至少先经乡镇（街道）分管领导组织调解后方能启动；启动线下联合调处的，应至少先经乡镇（街道）主要领导组织调解后方能启动，避免无序联动消耗部门单位过多精力。三是推进矛调资源由“集聚”向“集成”转变。以县乡矛调中心为牵引，构建三个层级多家部门共同参与的多元化调解机制。调解成功的，制作协议书，申请司法确认；调解不成，告知当事人提起诉讼，推进调解与诉讼的无缝衔接，推动矛调中心由“矛盾调处超市”向“矛盾调处餐厅”转变，实现各调解资源整合增效。探索实行多层级例会制度，形成多级联动、相互配合、相互制约工作新格局。实行市级每季、乡镇（街道）每月、村级每周例会制度，市级由政法委牵头，组织公、检、法、司、信访等部门参加，针对突出问题，按照提交、审判、交办、处结的程序，着重解决重大疑难矛盾纠纷；乡镇（街道）由党（工）委副书记牵头，组织综治、信访、法庭、检察室、派出所、司法所、基层法律服务所等部门参加，解决辖区内重点矛盾纠纷；村（社区）由基层党组织书记牵头，调委会成员和网格调解员参加，主要排查辖区内苗头性矛盾纠纷，并做好及时化解工作，切实将矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态  

（三）打造闭环，巩固成效。一是早排查，早发现。依托村（社区）网格员定期开展辖区内矛盾纠纷走访排查，鼓励发展“彩虹工作站”“红色物业联盟”“5060联盟”等爱心公益组织，参与矛盾纠纷排查工作，弥补人员不足短板。强化数字平台运用，对摸排信息通过“在线调解”平台统一录入，通过大数据整理分析，对录入矛盾纠纷进行分类分级，直接投送到“首调”责任单位及责任人第一时间进行核实调处，并根据时限，进行分色提醒，对群众反映较多的问题，及时生成预警信息，在投送“首调”责任单位及责任人的同时，一并投送市矛调中心，方便中心统筹督查推进。二是推“确认”，定成果。进一步深化与法院巡回庭的合作，加强调解协议司法确认比例及司法确认便捷度，探索开展调解协议“在线确认”等数字场景应用。对调解成功达成调解协议的，原则上都进行司法确认，对当事人不愿进行司法确认的，要对调解的“收受方”充分告知未经司法确认的不利后果，引导进行司法确认，保证调解成果。三是重回访，防复燃。建立健全调解协议履行情况回访机制，按照“经司法确认的随机回访、未经司法确认的全部回访”的基本要求，在调解成功后半个月内进行调解协议履行情况回访，对发现调解协议未按约履行、矛盾纠纷有复燃可能的，及时介入进行二次调处，彻底消防矛盾隐患。

（四）规范提升，建强队伍。一是完善进退机制，实现人员迭代。健全完善人民调解员的进入和退出机制，设定人民调解队伍准入门槛，明确人民调解员必须遵纪守法，具有正确的人生观、价值观，吸纳律师、公证员、基层法律服务工作者、退休政法干警和“五老”“两代表一委员”担任调解员。完善调解员退出机制，对工作不负责、调解偏袒、收受当事人财物的调解员予以清退，实现调解队伍迭代升级。二是实行长效培育，留住专业人才。推行贯穿人民调解员整个调解生涯的“终身制”培训，提高基层调解队伍运用法治思维法治方式化解社会矛盾纠纷的能力。结合调解员等级评定人工作，深入探索等级评定运用，构建专职调解员职业成长体系。建立健全调解“以奖代补”案件补贴差异化发放机制，四级调解员按基数发放补贴，三级、二级、一级，可相应上浮5%、10%、15%发放补贴。开展优秀人民调解员评选，给予“赋证”“赋能”“赋誉”待遇，逐步实现调解人员职业化、专业化。三是整合资源下沉，抓好“专业支撑”。建立完善百名调解专家库动态调解机制，强化调解专家库应用，推行人员下沉、线上指导、“一对一”帮带等机制，着力解决基层调解组织，特别是村级调解组织专业性不足的问题。

感谢你对江山经济社会发展的关心和支持，希望你继续建言献策，促进江山加快发展。

江山市司法局

2022年6月21日