各乡镇人民政府、街道办事处，市机关各部门：

《江山市“两山银行”试点实施方案》已经市政府第92次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

江山市人民政府办公室

2021年4月13日

（此件公开发布）

江山市“两山银行”试点实施方案

为贯彻落实全省大花园建设战略，进一步深化大花园示范建设，积极探索绿水青山转化为金山银山的新路径新模式，通过借鉴国内外相关做法，努力打通生态资源变资产资本的通道，系统集成制度创新，加快构建生态产品价值高水平实现机制，高质量打造全国“两山”实践样板区，特制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，全面贯彻落实党的十九大精神，紧扣忠实践行“八八战略”、奋力打造“重要窗口”主题主线，矢志坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，通过“两山银行”试点整合转化江山生态资源优势，有效构建政府引导、企业和社会各界参与、市场化运作的生态资源资产运营开发体系，进一步拓宽“两山”转化通道，促进生态产品价值高效转化，并以全国农村宅基地制度改革试点为突破口，加快推动农村产权制度改革，有效激发乡村产业发展新动能，高质量迈向“一地三区”新征程，为浙西南大花园核心区建设提供实践样板，为全省“重要窗口”建设提供有力支撑。

（二）基本原则

——坚持生态优先、绿色发展。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，通过科学适度的生态资源整合与优化提升，探索集约化、高水平生态资源保护开发模式，进一步拓宽“两山”转化通道，切实把生态优势转化为经济优势，增强自我造血功能和自身发展能力，实现生态质量和经济效益双提升。

——坚持政府引导、市场运作。强化顶层设计，建立健全生态资源收储交易标准规则、支撑服务体系、基础配套制度，引导重点生态资源资产开发和强化生态资源管控。积极引入金融机构、产业基金等市场主体参与，加快形成优势互补、多元主体合作、风险共担、利益共享的合作开发模式，推动资源开发产业化、多元化、品牌化发展。

——坚持制度创新、改革突破。聚焦生态资源变资本资产过程中的制度性障碍进行改革试点和集成创新，重点以全国农村宅基地制度改革试点为契机，系统推进农村土地产权制度、农村集体产权制度及自然资源产权改革，努力破解体制机制障碍，加快构建以规模化收储、资产化整合、市场化交易为核心环节的生态资源转化为资产资本的平台和机制。

——坚持共建共享、生态富民。通过试点“两山银行”加快打造全国乡村振兴先行区，积极探索强村富民发展路径，在生态系统服务功能价值不降低的前提下，引导更多发展要素、金融资源配置到乡村产业，加快构建农民利益联结机制，鼓励以集体经济、股份化、公司化方式发展乡村经济，健全利益分享和风险保障机制，让改革成果更多更公平地惠及广大农民。

（三）工作目标

到2021年底，在清查资源、整合数据的基础上，搭建信息数据库管理平台，实现全市各类自然资源的信息整合与统一管理，形成江山市生态资源清单、产权清单、项目清单，并建立全市生态资源资产保护、开发、监管全过程工作机制。构建江山市“两山银行”运作体系，推动全域旅游资源、农村宅基地、小水电、山塘水库等重点领域开展项目化实际运营开发，并在生态资源的评估、流转、交易、经营、管理等方面形成一批典型经验和制度成果。

到2023年，江山市“两山银行”运作体系功能完备、运转顺畅、成效显著，配套的服务体系、制度体系、治理体系基本成熟，农村产权制度改革取得新突破、金融产品支持更加多元、生态产品价值转化路径更为宽广，形成一批可复制、可推广的生态资源变资产、资本的典型模式。

（四）实施重点

江山市“两山银行”的目标资源为全市范围内的山、水、林、田、湖、草、古镇、古村、古街、小水电、农村宅基地、农房等资源资产，重点以江山市全域旅游资源提质开发为着力点，聚焦江郎山、清漾、廿八都、浮盖山、仙霞关5大核心景区及周边适宜旅游开发的单体资源，进行摸底、确权、评估、储备，将使用权或经营权集中至“两山银行”运营平台，并由“两山银行”运营平台牵头引入金融机构、产业基金、旅游开发公司等市场主体对具备开发价值的资源资产进行交易融资、运营管理和开发利用，整体提升旅游资源开发水平，推进全域旅游提质升级。

二、主要任务

（一）构建专业运营体系

借鉴商业银行分散式输入、集中式输出的模式，积极构建碎片化、分散、闲置的生态资源资产嬗变为高质量绿色产业的中介服务平台，建立起全市上下高效联动的专业运营体系。一是搭建专业运营平台。由市国资公司牵头成立“江山市两山生态资源资产经营有限公司”（简称市“两山银行”），作为全市自然资源资产开发市场运作主体，在确权登记和自然资源改革基础上，行使资源评估收储、资产整合提质、产业导入发展、市场交易开发和全过程风险控制等功能。推进各乡镇设立市“两山银行”公司的子公司或分公司，作为自然资源相关权益流转的储备库、自然资源市场化运营和开发的主体。二是建立运营机制。加快构建生态资源资产“调查—确权—评估—流转—储备—提升—开发—保护”全过程工作流程，建立健全市、乡镇、村多级生态资源资产运营管理体系，在市“两山银行”的统筹运作下，各乡镇根据实际生态资源资产开发需要成立项目公司，结合项目特点和经营需要，引入优质运营管理企业，导入资产并撬动资金流入。同时，支持和引导镇村集体经济、合作社、农户等入股项目公司，共同对当地自然资源进行持续开发和稳健运营。三是强化部门运营支撑。推进资规、生态环境、农业、林业、水利等自然资源管理部门以及发改、文旅等绿色产业主管部门对市“两山银行”、项目公司进行业务指导，协调专业部门提供技术支撑，特别是在政策性资金安排、项目审批服务等方面给予倾斜，协调做好已收储自然资源资产的整合、修复、提升等工作，防止和纠正开发过程中毁损自然资源、低效开发利用等行为。

（二）夯实基础工作体系

充分发挥市“两山银行”平台的桥梁纽带作用，健全内部运营机制和体系，扎实推进生态资源资产运营开发前端工作环节，为后端项目开发夯实基础。一是摸清自然资源资产底数。整合资规、林业、农业、水利等相关自然资源管理部门的基础数据，利用卫星遥感、区块链等先进技术，重点结合全市文化旅游资源普查成果，开展全市自然资源资产调查统计汇总工作，查清各类自然资源的类型、边界、面积、数量、质量等，明确所有权主体、划清所有权界线，由不动产登记机构实施登记，逐步汇总形成全市自然资源登记数据库。二是构建资源价值评估体系。采取外部评估为主、内部评估为辅、内外结合的方式，通过市“两山银行”和外部专业评估机构的联合工作机制，针对拟开发项目所涵盖的自然资源进行价值评估。探索建立各类自然资源的价值评估标准，将现行无法评估价值的自然资源纳入价值评估体系，研究推动非标资产的标准化评估，确定公允公正价格，杜绝侵害村集体、农户利益的行为。三是强化生态资源资产项目开发统筹规划。全市生态资源资产开发利用纳入“两山银行”统一规划部署，由“两山银行”会同各相关部门、乡镇（街道）确定可开发利用的重点生态资源资产清单，并实行动态管理制度，列入重点清单的生态资源资产，由市“两山银行”统一管控、统一开发。四是创新资源资产流转收储模式。以具体项目为管理单元，通过租赁、托管、股权合作、特许经营等单一形式或组合形式，将相关自然资源经营（使用）权流转至市“两山银行”，特别是积极引导和鼓励自然资源权益所有企业、农民合作社、农户等通过股权合作、资源托管等多种形式，推动自然资源资产向“两山银行”、项目公司流转集中，实现农村地区碎片化自然资源的集中化储备和规模化整治，转换成集中连片优质高效的资产包。

（三）健全支撑服务体系

聚焦推进资源变资产变资本过程中的难点和堵点，着力在完善技术咨询服务机制、强化市场对接服务供给、提升资金供给服务水平等方面开展探索创新。一是建立全链条专业咨询服务体系。着眼自然资源资产开发运营关键环节，积极对接省内外名院大所、高校等研究机构，强化生态环境、投融资、农业农村、旅游开发等多个领域行业的人才支撑，建立健全技术咨询服务购买制度，动态化组建专家委员会，充分发挥第三方智库作用，在“两山银行”改革试点的发展战略、治理结构、运作机制、项目策划、产品创新等方面开展研究谋划，为生态资产资本化和产业化提供技术支撑。二是加大招商推介服务力度。按照“招大商、招好商”的思路，坚持目标导向，利用各种招商推介平台和途径，培育一批本土专业招商推介机构，建立市级招商推介队伍，广泛采用中介招商、展会招商、网上招商、点对点招商、精准招商等各种方式和平台进行招商推介。引入优质产业投资机构、优秀运营管理团队开展合作，对自然资源进行开发运营，将生态资源优势转化为产业经济优势，实现生态资源可持续开发利用。三是健全投融资服务支撑。探索设立绿色产业发展基金、乡村振兴专项基金，培育打造一批专业化、规范化、高效化的绿色金融专营机构，优先支持江山“两山银行”改革试点项目。优化金融服务，推进“衢融通”平台使用，促进银行企业之间的资金项目对接，加快推进政策性融资担保公司组建，实现融资担保市场化运作。拓宽绿色产业融资渠道，积极培育优质企业，鼓励提供生态产品的企业发行绿色债券融资。加大信贷支持力度和政策性贷款力度，积极向上争取专项资金、加大贷款低息资金投放，促进资本投入生态资源资产价值转化活动。

（四）形成配套改革体系

围绕“两山银行”试点过程中的制度性、机制性障碍，探索推进体制机制创新，为加快试点顺利推进提供制度保障。一是深入推进绿色金融改革。以国家绿色金融改革创新试验区建设为契机，紧抓“标准、产品、政策、流程”四大核心要素，进一步加大创新力度，推动绿色信贷、绿色保险产品创新，探索推进生态资源资产证券化、扩大贷款抵质押担保物范围。鼓励政策性银行和商业银行以生态产品价值核算结果为参考提供授信额度。二是探索推进农村宅基地制度改革。扎实推进全国农村宅基地制度改革试点建设，积极开展宅基地和农房“活权”改革，激活宅基地和农房资源的生产力，建立完善市农村产权交易中心。建立农村宅基地“三权分置”登记办法，探索村集体经济组织及农村村民盘活利用农村宅基地和住宅的方式和途径，包括但不限于自营、出租、入股、合作、转让、出资、赠与、继承等方式。三是深入推进农村集体产权制度改革。在清产核资摸清家底，明确集体资产所有权前提下，扎实做好集体资产折股量化，推进集体资产股权占有、收益、抵押、担保、继承、有偿退出等权能实现和利益兑现。稳定有序开展农村集体经营性建设用地入市，推进集体建设用地使用权转让、租赁、入股、抵押等交易。四是推进自然资源确权发证。建立多类型自然资源资产统一确权登记制度，根据国土三调最新成果，查清全市各个自然资源登记单元内各类自然资源的类型、界址、面积、数量、质量等，明确所有权主体，划清所有权界线，由不动产登记机构实施登记，逐步形成江山市自然资源登记数据库，为资源评估、收储、整合提升等各项工作打下基础。

三、实施步骤

（一）筹建专业运营公司

江山市两山生态资源资产经营有限公司（暂定名）性质为国有独资企业，暂定注册资本5000万元，由江山市旅游发展有限公司履行出资人职责，建立完善内部运营机制，实行市场化运作；市国资中心履行监管职责。

责任单位：市发改局、财政局、国资中心、旅发公司

完成时间：2021年4月中旬完成“江山市两山生态资源资产经营有限公司”注册。

（二）梳理生态资源资产重点开发清单

结合国土空间规划和自然资源负债表编制，根据乡镇（街道）上报和现场调查及确权，对市域范围内可供开发的自然资源资产实行统一管理，由专家委员会及专业评估机构进行价值评估，梳理形成江山市两山生态资源资产重点开发清单，建立江山市两山生态资源资产管理大数据平台，相关数据通过授权导入江山市两山生态资源资产经营管理有限公司，加强自然资源资产监测管理。

责任单位：市资规局、发改局、农业农村局、水利局、林业局、文旅局、国资中心

完成时间：2021年6月底前初步形成江山市两山生态资源资产重点开发清单；2021年6月底前启动建设江山市两山生态资源资产管理大数据平台。

（三）形成“两山银行”重点项目清单

根据江山市两山生态资源资产重点开发清单进行筛选，对可开发潜力较大的资源资产、部分低效开发项目等进行摸底调查、包装策划，形成“两山银行”重大项目清单，向衢州市“两山银行”平台报备，并保持动态更新。

责任单位：市发改局、资规局、农业农村局、水利局、林业局、文旅局

完成时间：2021年8月底前初步形成，保持动态更新。

（四）不断提升平台运作实力

围绕江山市主营特色生态资源，对整理提升或初步开发的自然资源资产项目，通过平台公司或项目公司开展项目招引，通过混合所有制、股份合作、委托经营等方式，引入社会工商资本和市场专业人才，重点加大与央企、地方国企、有实力的民企合作，做精做深生态产业开发，打造项目级“两山银行”试点典型模式。

责任单位：江山市两山生态资源资产经营有限公司

完成时间：2021年6月—2025年12月。

　　四、保障措施

（一）加强组织领导

在江山市大花园建设领导小组的基础上，建立江山市“两山银行”试点工作推进协调机制，发改局、资规局、农业农村局、市生态环境江山分局、林业局、水利局、财政局、文旅局、旅发公司等单位作为成员，明确各成员单位职责分工，压实责任，落实分管领导和具体经办人，紧扣问题导向，紧盯关键环节，及时铺开相关工作，集中力量推动“两山银行”试点工作。

（二）强化政策支持

市级相关部门要加大对试点工作政策支持与保障力度，建立健全稳定的资金投入机制，统筹整合财政资金，优先保障支持“两山银行”试点的重点项目开发，并积极撬动社会资本投入。加强土地要素保障，按照乡村振兴要求，对于“两山银行”开发项目给予规划空间保障，在积极盘活存量建设用地指标情况下，每年安排一定指标予以支持。

（三）注重风险防控

市级有关单位和各乡镇部门要将风险防控工作贯穿试点工作全过程和各方面。重点关注资源开发利用过程中存在的生态环境风险，自然资源三权分置和权属流转过程中的社会风险，金融和资本市场波动带来的金融风险。建立常态化的信息共享和风险评估机制，加强对各类风险的监测、预警和调控，积极开展风险排查，制定风险处置预案，确保风险防范措施到位、处置及时有效。

（四）严格督查落实

试点工作领导小组和有关部门要进一步强化职责，实时指导、督促检查试点工作推进情况，加强对试点工作的统筹协调和推进，全面强化项目建设督察、督导、跟踪、考核，及时掌握试点项目进展情况，确保各项任务按时推进，广大群众切身利益得到有效保障。加强对成员单位、乡镇（街道）绩效考核，建立公众代表、专家共同参与的监督机制，定期组织开展对试点工作的评估，并依据评估结果及时调整相关政策和措施。

（五）抓好宣传总结

充分发挥主流媒体作用，多渠道、多角度、多形式宣传“两山银行”试点对推动江山市高水平保护、高质量发展的重要意义，形成市政府引导、部门协作配合、全社会共同参与的良好氛围，进而提高社会关注度、参与度和支持度。及时总结提炼“两山银行”试点实践经验，形成一批可复制、可推广的经验模式，为全省推进“两山”转化改革提供“江山样板”。

附件：1.江山市“两山银行”总体设计框架图

          2.江山市“两山银行”试点工作领导小组成员名单

          3.江山市“两山银行”试点工作领导小组责任清单

          4.江山市“两山银行”重点收储与开发资源清单

          5.江山市“两山银行”政策推进清单

附件1

江山市“两山银行”总体设计框架图 

附件2

江山市“两山银行”试点工作领导小组名单

为进一步深入践行“两山”理念，加快探索生态产品价值实现机制，积极推动生态资源向生态资金、生态资产、生态资本转化。经市政府研究，决定成立江山市“两山银行”试点工作领导小组，现将组成人员名单公布如下：

组　　　长：王光华

副　组　长：俞耀根

                   毛水芳

成　　　员：姜小闯（市委办）

                   姜建铭（市府办）

                   叶剑波（市府办）

                  徐东升（市委组织部）

                  姜明山（市委宣传部）

                  王永华（市发改局）

                  郑水根（市财政局）

                  柴登祥（市资规局）

                  钟炳根（市住建局）

                  姜淑芬（市文旅局）

                  陆天军（市农业农村局）

                  周克俊（市林业局）

                  王建军（市水利局）

                  徐群年（衢州市生态环境局江山分局）

                  刘方华（市统计局）

                  郑武土（市国资中心）

                  毛东升（市金融服务中心）

                  曹慧郎（市旅发公司）

各乡镇（街道）主要负责人

领导小组下设办公室，办公地点设在市发改局，王永华同志兼任办公室主任，姜玲珍、刘才水、吴康勇同志任办公室副主任。今后遇人事变动，由领导小组组成成员单位相应负责人接替，不再另行发文调整。

附件3

江山市“两山银行”试点工作领导小组责任清单

在江山市大花园建设领导小组的基础上，建立江山市“两山银行”试点工作推进协调机制，各成员单位具体职责如下：

市发改局：负责开展“两山银行”试点综合协调工作，研究制定“两山银行”实施意见，健全生态产品价值核算评估体系，推进相关配套改革试点和政策制定，积极向上对接政策支持，建立完善相关工作机制。

市资规局：负责做好国土空间规划编制、自然资源确权发证工作，做好自然资源大数据平台建设，配合做好“两山银行”平台建设；做好全域旅游类项目自然资源管控工作，特别是做好规划控制实施和土地、林木、矿产等重点资源管控工作；配合做好全国农村宅基地制度改革试点工作，建立健全农村集体经营性建设用地入市配套制度，制定出台自然资源收储政策。

市文旅局：负责做好全域旅游规划实施工作，综合开发全域旅游线路和景点；牵头做好旅游资源开发位点摸排，配合自然资源管理部门和乡镇（街道）做好休闲旅游类项目自然资源管控工作；配合做好生态产品价值核算评估有关工作；梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”项目支持。

市农业农村局：负责推进全国农村宅基地制度改革试点建设，探索推进农村闲置宅基地和闲置农房“三权分置”改革，推进农村闲置农房（宅基地）流转交易；做好农村承包地经营权确权发证等工作；牵头做好农业开发项目自然资源管控工作，配合做好生态产品价值核算评估有关工作；指导做好美丽乡村经营开发工作，梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”项目支持。

市水利局：负责做好山塘、水库等自然资源管控工作，梳理水利开发低效项目清单；做好小水电划界确权工作；配合做好生态产品价值核算评估有关工作；指导做好“幸福河”经营开发工作，梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”项目支持。

市林业局：负责做好森林、湿地等重点资源管控工作；负责拟订农村林业发展、维护农民经营林业合法权益的政策措施，指导、监督农村林地承包经营和林权流转；配合做好生态产品价值核算评估有关工作；指导做好森林资源经营开发工作，梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”项目支持。

市住建局：负责指导做好小城镇集中整治、美丽城镇建设后期经营与长效管理工作，梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”项目支持。

衢州市生态环境局江山分局：负责配合做好生态产品价值核算评估有关工作，对“两山银行”项目收储、开发做好业务指导工作。

市统计局：负责做好数据统计和整合工作，配合做好“两山银行”平台建设，配合做好生态产品价值核算有关数据统计工作。

市财政局：负责制定“两山银行”财政支持政策，深化财政支农体制机制改革，推动设立绿色产业基金、乡村振兴发展基金等发展专项基金，加大财政支农资金投入和监管，推进“政银企合作助农”模式支持“两山银行”项目储备流转和开发，梳理上级各类补助政策，加大对“两山银行”项目支持。

市国资中心：指导做好“两山银行”平台搭建工作，推进平台公司企业制度建设，完善公司治理结构；对国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作。

市旅发公司：负责做好“两山银行”平台搭建工作，负责市五大核心景区及周边重点自然资源管控收储、整合提升工作，对收储资源进行项目策划，并做好必要的初级开发。做好“两山银行”建设相关日常信息收集整理、经验总结提炼。

市金融服务中心：负责牵头各金融机构做好“两山银行”自然资源管控收储、整合提升和项目开发的金融支持工作，创新绿色金融产品，探索土地承包经营权、林权、宅基地使用权等抵押形式，为农业企业、农民合作社、家庭农场等生态资源经营主体提供融资增信、产业化服务。

各乡镇（街道）：负责做好“两山银行”二级平台（子公司）搭建工作，做好管辖区域内自然资源资产调查摸底和管控、收储和开发工作，配合做好市重点资源资产收储、招商工作。

附件4

江山市“两山银行”重点收储与开发资源清单

（一）对江郎山、清漾、廿八都、浮盖山、仙霞关5大核心景区及周边的山、水、林、田、湖、草、古镇、古村、古街、小水电、农村宅基地、农房等适宜旅游开发的资源资产，进行摸底、确权、评估、储备，形成集中连片资源资产包，综合提升全域旅游发展水平。

（二）对“衢州有礼”诗画风光带江山段沿线的自然资源、环境风貌进行综合管控，综合开发全域旅游线路和景点。

（三）对闲置宅基地、农房进行收储，开发民宿、康养、文创等多样化业态；对闲置国有、村集体等资产集中管理、统筹开发利用。

（四）对境内河流沿岸房屋、农田、湿地、码头等环境风貌进行综合管控，推进“幸福河”建设，综合开发水经济。

（五）对生态公益林集中连片收储流转，在更好保护的前提下，开发森林康养、休闲旅游、科学考察等，提升社会经济综合效益。

（六）对已经被其他工商资本、开发商收储或开发的山水林田湖等自然资源资产，进行综合评估，对低效开发资源资产进行回购，再次整合提升开发。

（七）对乡镇（街道）、村（社区）鼓励开展全域股份化改造，对区域内的自然资源资产进行重点管控、收储，鼓励设立和做优做强资产经营公司、物业管理公司等，开展项目招引，进行全域综合开发。